2025年中央城市工作会议明确部署“坚持把城市作为有机生命体系统谋划”，为新时代城市发展贯穿系统性思维与生态化理念。在此背景下，国家发展改革委等部门印发《深化智慧城市发展 推进全域数字化转型行动计划》（以下简称《行动计划》），既是对中央城市工作会议精神的精准落地，更是数字中国战略在城市领域的深化拓展。作为城市生命体的“数字血脉”与“神经中枢”，全域数字化转型正重塑城市生长逻辑、治理范式与发展动能，推动现代化人民城市从“写意勾勒”迈向“工笔细描”。深入把握《行动计划》的理论内核与实践路径，需从数字化与城市生命体的共生关系、系统构建的协同生态、蓝图落地的实践突破三个维度，明晰其时代价值与深层逻辑。
一、共生共荣：数字化与城市生命体的本质联结
城市作为人口、产业、资源的聚合载体，绝非冰冷建筑的简单堆砌，而是具备自我调节、动态演化特征的有机生命体。《行动计划》的核心要义，在于以数字化为“血脉”与“神经”，激活城市生命体的感知、协同、进化能力，实现“人-城-境-业”的共生共荣。这种联结并非技术层面的简单叠加，而是对工业化时代城市发展规律的深度重塑。
（一）生命体视角：重构城市数字化本质认知
传统智慧城市建设多聚焦技术应用的单点突破，《行动计划》则将城市视为“有机生命体”，突出数字化转型的“全域性”与“系统性”。这一视角革新，意味着城市数字化不再是“给机器装芯片”，而是为城市生命体构建全域“循环系统”——通过数据要素流动，打通城市“资源代谢、要素配置、安全防控”等核心功能，实现从“物理集聚”到“数字协同”的质变。
正如人体需血液输送养分、神经传递信号，城市生命体的健康运行，同样需要数据作为“养分载体”、数字基础设施作为“传导网络”。《行动计划》提出的“设施联通、数据融通、平台互通、业务贯通”，本质是为城市生命体搭建“四通”循环体系，让数据像血液般渗透到城市治理、产业发展、民生服务的每一个“细胞”，让数字技术像神经般串联起城市运行的每一个“器官”。其中，城市信息模型（CIM）、国土空间信息模型（TIM）、建筑信息模型（BIM）的协同应用，以及实景三维中国数据的开发利用，更是为“四通”循环体系提供了空间维度的技术支撑，推动城市从“平面管理”向“立体治理”升级。
（二）互塑机制：构建人城境业数字协同新范式
城市生命体的核心是“人”，数字化转型的终极目标是让城市更宜居、更韧性、更有温度。《行动计划》通过“数智赋能治理”“数字美好生活”等行动，构建“城育人、人塑城”的互塑机制：一方面，城市通过数字化升级为市民提供更精准的服务（如高效处置“一件事”、高效办成“一件事”）、更安全的环境（如城市生命线监测预警），其中医疗电子处方流转、费用一站结算、诊疗数据共享、社会保障卡居民服务“一卡通”跨省通用等高频民生场景的落地，让服务精准度与便捷性显著提升；另一方面，市民通过数据反馈、场景参与（如民意速办、接诉即办、未诉先办）反向塑造城市生命体的数字化自修复能力，形成“需求-响应-迭代”的良性循环，而基层报表“一数一源”“统采共用”机制的建立，则进一步降低了市民与基层组织的数据填报负担，让参与渠道更畅通。
这种互塑不仅体现在人与城之间，更延伸至“境”与“业”：通过城市数字更新行动，推动基础设施数字化改造，让生态环境（境）治理更精细（如智慧环保监测）；通过数字经济赋能行动，以数据要素价值化实现“以城带产、以产促城”，让产业（业）成为城市生命体的“肌肉组织”，支撑城市持续生长。
（三）进化逻辑：实现城市治理能力质的跃升
城市生命体的核心特征是适应环境变化的进化能力。《行动计划》通过“城市智能中枢建设”“适数化改革”等部署，为城市生命体注入“学习能力”——通过数据沉淀形成的“城市知识图谱”、算法迭代构建的“决策模型”，让城市能够从历史数据中提炼规律、从实时数据中感知异常、从多元数据中预判趋势，实现从“事后处置”到“事前预防”的跨越。
正如超大特大城市率先建设的“智慧高效治理新体系”，本质是为城市生命体安装“智慧大脑”，通过“一网统管”实现对交通拥堵、环境污染、公共安全等“健康指标”的实时监测与动态调节；而“城市运行体征指标体系”的构建，则如同为城市建立“健康体检报告”，让治理者精准把握城市运行状态，推动治理从“经验决策”转向“数据决策”。
二、八网联动：六项行动构筑城市数字生态体系
《行动计划》部署的六项行动（智慧高效治理提升、数字美好生活、数字经济赋能、城市数字更新、数字化转型筑基、适数化改革创新），并非孤立割裂的任务清单，而是以数据流为纽带，构建起“设施网、数据网、业务网、知识网、创意网、产业网、民心网、安全防护网”八网联动的数字生态体系，为城市生命体提供全维度支撑。这一体系的核心，是打破“条块分割”的传统壁垒，实现“网网相连、网网赋能”。
（一）基础支撑网：筑牢城市生命体“骨骼”与“血脉”
城市生命体的正常运行，依赖强健的“骨骼”（基础设施）与畅通的“血脉”（数据流动）。《行动计划》通过“城市数字更新行动”“数字化转型筑基行动”，构建“设施网”与“数据网”协同支撑格局：
设施网以“物联、数联、智联”为目标，整合感知终端、算力网络、通信设施，如同为城市生命体打造“神经网络末梢”，实现对交通流量、管网状态、环境质量等细微变化的实时感知。例如，“城市数字基础设施”的集约建设，避免了“重复开挖”“系统孤岛”，让设施资源像骨骼般形成整体支撑；而低空数据基础设施的适度超前布局、智能化路侧基础设施与云控基础平台的建设，则进一步为低空经济、自动驾驶等新兴场景提供了设施保障，提升车路协同水平。
数据网通过“公共数据一本账”“数据产权制度探索”，推动数据跨部门、跨区域、跨层级流通，如同为城市生命体打通“血液循环系统”。《行动计划》提出的“数据要素价值化实现”，正是让数据从“沉睡资源”变为“流动养分”，通过“数据券、模型券”等创新工具，激活数据在民生服务、产业创新中的价值潜能。
（二）功能协同网：激活城市生命体“肌肉”与“大脑”
如果说基础支撑网是“硬件”，那么“业务网”与“知识网”则是城市生命体的“肌肉”（治理能力）与“大脑”（决策智慧）。《行动计划》通过“智慧高效治理提升行动”与“适数化改革创新行动”，推动治理能力与知识沉淀协同升级：
业务网以“一网统管”“高效处置一件事”为核心，打破部门壁垒，构建“监测预警-事件流转-指挥调度-闭环落实”全链条机制，如同为城市生命体训练“协同肌肉”，让交通管理、应急处置、民生服务等功能形成“联动反应”。例如，“数字化城市综合运行和治理中心”的建设，实现了城市运行、应急管理等系统的“多脑协同”，避免了“各自为战”的治理困境。
知识网依托“城市智能中枢”“模型即服务”生态，沉淀治理经验、产业规律、服务模式为可复用的算法模型，如同为城市生命体构建“记忆与学习系统”。《行动计划》提出的“超大特大城市率先落地一批先进可用、自主可控城市大模型”，正是让城市能够从海量数据中提炼知识，实现治理与服务的“智能迭代”。
（三）发展活力网：培育城市生命体“细胞”与“灵魂”
城市生命体的活力，源于“细胞更新”（产业创新）与“精神共鸣”（民心凝聚）。《行动计划》通过“数字经济赋能行动”“数字美好生活行动”，构建“产业网”“创意网”“民心网”协同发展格局：
产业网以“以城带产、以产促城”为路径，通过“数据创新型产业社区”“城市首试首用体验场”，推动数字技术与实体经济融合，如同为城市生命体培育“活力细胞”。例如“数字产业集群”的发展，既提升了产业竞争力，又为城市创造了就业机会，实现“产城共生”；而数据保险、数据信托等金融服务产品的探索，则进一步丰富了产业网的支撑工具，降低企业数据创新风险。
创意网鼓励“智创品质生活”“数字友好人居环境”，支持市民、企业、社会组织参与数字化场景创新，如同为城市生命体注入“创新基因”。《行动计划》提出的“城市首试首用体验场”，让市民从“被动接受服务”变为“主动参与创造”，催生了智慧养老、社区微治理等个性化场景。
民心网聚焦“高效办成一件事”“民意速办服务”，让市民感受到数字化带来的便利与温度，如同为城市生命体凝聚“精神共识”。智慧社区建设中提出的数字惠民服务生活圈、幸福邻里综合体，让民心在“数据血脉”的流动中更加凝聚；同时，针对老年人、儿童、残障人士等群体的公共空间与数字服务适老化、适幼化、无障碍改造，以及“一老一小”公共服务资源一站式集成，进一步让民心网覆盖更广泛群体，弥合数字鸿沟。
（四）安全防护网：守护城市生命体“免疫系统”
城市生命体的健康成长，离不开“免疫系统”的守护。《行动计划》通过“数字化转型筑基行动”中“筑牢数字化转型安全防线”的部署，构建“安全防护网”，为城市数字生态保驾护航：一方面，强化网络安全、数据安全防护能力，健全政务云网安全保障体系，实现城市数据基础设施的可信接入、安全互联、跨域管控、全栈防护；另一方面，推进数据安全治理，建立数据安全风险防控体系，强化数据分类分级保护与全生命周期安全管理，完善个人信息保护制度，压实政府、企业、社会组织等各类主体的安全责任，确保数据在流动与应用中“安全无虞”，为城市生命体的数字化进化提供稳定环境。
三、落地突破：从蓝图到实景的实践进阶
如果说2024年《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》是全域转型的“发令枪”，那么《行动计划》则是具体的“路线图”与“施工图”。推动蓝图落地，需把握目标锚定的阶段性特征、路径创新的关键突破、因地制宜的差异化推进，让城市生命体的数字化成长既见实效、亦具特色。
（一）目标锚定：2027年标杆引领与2035年远景展望的衔接
《行动计划》明确提出“到2027年建成50个以上全域数字化转型城市”，这一目标并非简单的数量指标，而是对城市生命体数字化成熟度的阶段性定义。转型城市的核心标志，在于形成“智慧高效治理、美好生活普惠、数字经济活跃、数字更新有序”的良性生态，具备可复制、可推广的转型经验；同时，超大特大城市需率先建成智慧高效治理新体系，落地一批先进可用、自主可控城市大模型，形成头部引领效应。
从长远看，《行动计划》还明确了“到2035年，涌现一批具有国际竞争力、全球影响力的现代化城市”的远景目标，与2027年阶段性目标形成“短期突破-长期跃升”的完整时间轴。从具体指标看，“高效处置一件事”覆盖城市运行重点事件，意味着城市治理的“响应速度”与“解决效能”大幅提升；“高效办成一件事”覆盖高频民生事项，标志着市民“获得感”的实质性增强；“自主可控城市大模型”落地，体现了城市“智慧大脑”的自主进化能力。这些指标共同构成城市生命体数字化成熟的“体检标准”，指引各地精准发力。
（二）路径创新：制度供给与主体协同的双轮驱动
从蓝图到实景，关键在于突破“制度壁垒”与“协同难题”。《行动计划》通过“适数化改革创新行动”，构建制度与技术双轮驱动的落地路径：
制度创新聚焦“流程再造”与“规则重构”，例如“加快城市运行管理服务平台体系建设，完善城市运行管理工作机制”“跨部门数据合作机制”“线下网格与线上网络联动协同机制”等城市综合治理机制，打破传统治理的“条块分割”，让城市生命体的“协同反应”更顺畅；同时，加快推进数据确权规则、数字权证应用、行政管理与政府采购等制度改革，为数据要素流通扫清制度障碍。“长效运营运维模式”则通过“用户满意度导向的运营预算与评价考核机制”，建立运营运维评价动态反馈和发布机制，强化评价结果运用，确保数字化建设“建得好、用得久、管得优”，避免“重建设轻运营”的短期行为。
主体协同强调“政府引导、市场主导、社会参与”，让多元主体像“细胞协作”一样形成合力。例如，“数据要素价值化”通过“数据即服务”“模型即服务”生态，吸引企业、科研机构参与数据开发，激活全社会创新活力；而“立体化运营体系”（涵盖数据运营、场景运营、设施运营）的建立，则进一步明确政府、企业、社会组织在运营中的权责分工，形成协同闭环。
（三）因地制宜：差异化发展塑造城市数字竞争力
城市生命体的魅力在于其独特性，数字化转型同样不能“千城一面”。《行动计划》鼓励各地立足资源禀赋、发展阶段，分类分级有序推进：超大特大城市可聚焦“智慧高效治理新体系”，利用人才与数据优势，在城市大模型、跨区域协同治理上率先突破；中小城市可侧重“数字基础设施补短板”与“特色场景创新”，例如结合农业优势发展智慧农业、依托文旅资源打造数字文旅场景；资源型城市可强化“数字赋能绿色发展”，通过智慧环保、碳足迹监测等场景，实现生态保护与经济发展的平衡。这种差异化发展，如同自然界中不同物种的“生态位分化”，让每座城市在数字中国的大生态中找准定位，形成“百舸争流、各具特色”的生动局面。
（四）组织保障：多方联动与能力建设的支撑
《行动计划》落地需强化“顶层统筹-基层落实-能力支撑”的全链条保障：在国家层面，由国家发展改革委数据局会同财政部、住房城乡建设部、自然资源部等部门加强工作指导，分类分级有序推进，强化部门协同与上下联动；在地方层面，支持各地建立高层级统筹推进机制，针对重大需求、重大场景、重大改革集中发力；同时，加大对数字化转型技术攻关、重大项目、试点试验的资金支持，强化数字化转型、数据合规、数据服务等专业人才队伍建设，并通过优秀实践与典型案例的提炼推广、深化国际交流合作，为各地提供经验借鉴与能力支撑，确保转型路径不偏、力度不减。
结语：迈向数字文明时代的现代化人民城市新图景
从“数字福州”的探索到“数字重庆”的实践，从“一网通办”的便民到“一网统管”的高效，我国城市数字化转型已走过十余年历程。《行动计划》的出台，标志着这一进程进入“系统重构、质效提升”的新阶段——不再是技术的简单叠加，而是城市生命体的“系统性重塑”；不再是单点的创新突破，而是全域生态的“整体性进化”。站在新的历史起点，推进全域数字化转型，需以系统思维呵护城市生命体的健康成长，以创新精神破解转型中的难点堵点，让数字化真正成为滋养城市、服务人民的“源头活水”，为中国式现代化注入澎湃的城市高质量发展动能。
作者：
中央财经大学政府管理学院城市管理系主任 王伟
